[Довідник керівника установи культури. - 2007. - № 1. - С.69-76]
Практика застосування Федерального закону «0 розміщенні замовлень на поставки товарів, виконання робіт, надання послуг для державних і муніципальних потреб»
Практика застосування вступило в силу з 1 січня 2006 Федерального закону від 21.07.05 № 94-ФЗ «Про розміщення замовлень на поставки товарів, виконання робіт, надання послуг для державних і муніципальних потреб» (далі - Закон № 94-ФЗ) виявила ряд спірних моментів в деяких його положеннях.
• посилив процедуру розміщення замовлень; • встановив порядок розміщення замовлень не тільки для державних, але і для муніципальних потреб; • ввів нові способи розміщення замовлень; • детально врегулював процедуру проведення конкурсів та аукціонів; • розширив перелік осіб, які можуть претендувати на укладення державних і муніципальних контрактів.
Закон № 94-ФЗ надав більший захист інтересів учасників конкурсних процедур (підрядників, постачальників, виконавців) у порівнянні з інтересами державного замовника, права якого тепер обмежені і жорстко регламентовані.
Обмеження щодо граничного розміру розрахунків готівкою
Згідно ч. 2 ст. 1 Закону № 94-ФЗ, конкурсні процедури застосовуються у випадках, коли вартість замовлення на поставку товарів, виконання робіт, надання послуг для державних або муніципальних потреб не перевищує встановленого ЦБ РФ граничного розміру розрахунків готівкою в Російській Федерації між юридичними особами по одній угоді. Вказівкою ЦБ РФ від 14.11.01 № 1050-У «Про встановлення граничного розміру розрахунків готівкою в Російській Федерації між юридичними особами» ця сума визначена в розмірі 60 тис. Руб. Безумовно, дана норма занадто низька для розрахунків за багатьма договорами і вимагає в більшості випадків проведення конкурсів або аукціонів, що значно подовжує процес встановлення договірних відносин.
Варто також зауважити, що це положення Закону № 94-ФЗ вступає в протиріччя з нормами Бюджетного кодексу РФ (далі - БК РФ). Так, відповідно до ст. 2 Закону № 94-ФЗ, законодавство РФ про розміщення замовлень грунтується на положеннях Цивільного кодексу РФ, Бюджетного кодексу РФ і складається з цього Закону, інших федеральних законів, що регулюють відносини, пов'язані з розміщенням замовлень. При цьому норми права, що містяться в інших федеральних законах, щодо розміщення замовлень повинні відповідати цьому Закону № 94-ФЗ. Однак ст. 71 БК РФ встановлює, що закупівлі товарів, робіт і послуг бюджетними установами на суму понад 2000 МРОТ (т. Е. 200 тис. Руб.) Здійснюються виключно на основі державних або муніципальних контрактів.
Офіційного роз'яснення даного протиріччя уповноваженим на те органом поки немає, і більшість бюджетних установ відштовхуються в своїй діяльності від суми в 60 тис. Руб. Однак Пленум ВАС РФ своєю постановою від 22.06.06 № 24 «Про застосування до державних (муніципальних) установ п. 2 ст. 1 Федерального закону «Про розміщення замовлень на поставки товарів, виконання робіт, надання послуг для державних і муніципальних потреб» і ст. 71 БК РФ »(далі - Постанова № 24) вніс в даний суперечливе питання якусь ясність. Позиція ВАС РФ полягає в наступному.
Відповідно до ст. 48 і МО ГК РФ установа є юридичною особою, майно якого відокремлено від майна створив його публічного освіти. Тому воно може від свого імені набувати і здійснювати майнові та особисті немайнові права, нести обов'язки, бути позивачем і відповідачем в суді. Отже, при реалізації зазначених повноважень установа виступає як господарюючий суб'єкт зі спеціальноюправоздатність і діє в своїх інтересах відповідно до цілей діяльності, передбаченими в його установчих документах.
Порядок витрачання установою грошових коштів в наведених випадках регламентований положеннями ст. 70 і 71 БК РФ. Застосовуючи цю норму, арбітражні суди при розгляді суперечок повинні мати на увазі, що в силу положень Закону № 94-ФЗ, в т. Ч. Ст. 4 і 9, для укладення державного (муніципального) контракту установі необхідно отримати повноваження державного (муніципального) замовника, якими його можуть наділити відповідні органи державної влади РФ, державної влади суб'єкта РФ, місцевого самоврядування.
Виходячи з п. 2 ст. 9 Закону № 94-ФЗ, державний (муніципальний) контракт укладається в порядку, передбаченому § 4 гл. 30 ГК РФ і іншими федеральними законами, з урахуванням положень названого Закону.
Придбання бюджетними установами для власних потреб товарів, робіт і послуг на суму, що не перевищує 200 тис. Руб., Здійснюється на підставі договорів, що укладаються в звичайному порядку відповідно до загальних правил, встановлених ЦК України.
«Власні» і «не власні» потреби
Необхідно розрізняти договори (контракти), що укладаються установою в межах виділених йому за кошторисом коштів для забезпечення власних потреб, і контракти, які укладаються з метою забезпечення державних (муніципальних) потреб відповідно до Закону № 94-ФЗ.
В силу ст. 3 Закону № 94-ФЗ, під державними (муніципальними) потребами розуміються забезпечувані відповідно до видатковими зобов'язаннями публічного освіти за рахунок коштів відповідного бюджету та позабюджетних джерел фінансування потреби публічного освіти в товарах, роботах, послугах, необхідних для здійснення його функцій, а також для реалізації цільових програм, виконання міжнародних зобов'язань, в т. ч. реалізації міждержавних цільових програм, в яких бере участь Росія.
Тому, якщо установа уповноважена органом державної влади РФ, органом державної влади суб'єкта РФ або органом місцевого самоврядування виконувати функції державного (муніципального) замовника при розміщенні замовлень на поставки товарів, виконання робіт, надання послуг для державних (муніципальних) потреб, воно, діючи в цьому випадку в інтересах і від імені публічного освіти, має в повному обсязі керуватися положеннями Закону № 94-ФЗ. Виняток становлять випадки, коли відповідні товари, роботи, послуги поставляються, виконуються, надаються на суму, що не перевищує встановлений ЦБ РФ граничний розмір розрахунків готівкою в Російській Федерації між юридичними особами по одній угоді.
Однак варто зазначити, що остаточної ясності Постанова № 24 все ж не внесло, оскільки на практиці дуже складно чітко розмежувати поняття «власні» і «не власні» потреби державної установи.
Оскільки в законодавстві визначення терміна «власні потреби» відсутній, довільне його тлумачення дозволяє перевіряючим органам приймати рішення про неправомірність укладення бюджетною установою контракту без проведення конкурсу, і останньому не на що послатися на підтвердження своєї правоти.
Також слід зазначити, що, незважаючи на те, що Постанова № 24 обов'язково для нижчестоящих арбітражних судів, ймовірність, що вони при певних обставинах винесуть рішення на користь установи, існує лише в разі доведення установою спірної ситуації до судового розгляду.
Кошти, що виділяються на закупівлі
Певна суперечність в Законі № 94-ФЗ спостерігається між ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 3, в яких йдеться про кошти бюджетів і позабюджетних джерелах, і ч. 1 ст. 4, в якій державними замовниками, крім органів державної влади РФ або суб'єктів РФ і органів муніципального самоврядування, визнаються також і уповноважені зазначеними вище органами одержувачі бюджетних коштів.
У роз'ясненнях Департаменту державного регулювання тарифів і інфраструктурних реформ Мінекономрозвитку Росії, підготовлених за запитом ФДМ «Всеросійське музейне об'єднання" Державна Третьяковська галерея "», йдеться про те, що дія Закону № 94-ФЗ поширюється на всі закупівлі для державних і муніципальних потреб, які здійснюються за рахунок коштів як бюджету, так і позабюджетних джерел. Незважаючи на те, що п. 2 ст. 298 ГК РФ надає бюджетним установам право самостійно розпоряджатися коштами, отриманими від приносить дохід діяльності, ст. 42 БК РФ говорить, що доходи бюджетної установи, отримані від підприємницької й інший що приносить дохід діяльності, відображаються в доходах відповідних бюджетів.
Перехідні витратні зобов'язання
Згідно ст. 64 Закону № 94-ФЗ, норми цього закону застосовуються до договірних відносин з розміщення замовлень на поставку товарів, виконання робіт і надання послуг для державних і муніципальних потреб, які виникли після набрання ним чинності, тобто після 1 січня 2006 р зв'язку з цим на практиці виникає питання: чи підпадають під дію Закону № 94-ФЗ так звані «перехідні» витратні договори - ті, що були укладені до 1 січня 2006 року, а виконання за якими має відбутися вже після цієї дати. Те ж стосується «тривають» договорів, таких як, наприклад, договори на надання послуг зв'язку. Однозначної думки з даного питання немає, але
якщо можна точно визначити, що обов'язок по оплаті суми відповідно до договору виникла до 7 січня 2006 року, то до таких договірних відносин Закон № 94-ФЗ застосовуватися не повинен.
Вимоги до учасників торгів
Відповідно до п. 1 ст. 4 Закону № 94-ФЗ державними і муніципальними замовниками можуть виступати:
• органи державної влади РФ або суб'єктів РФ, а також органи місцевого самоврядування; • за дорученням цих органів одержувачі бюджетних коштів.
Замовником може створюватися уповноважений орган, який здійснює всі функції, крім підписання контрактів (ч. 2 ст. 4 Закону № 94-ФЗ). Замовником або уповноваженим органом може створюватися спеціалізована організація для підготовки документації, повідомлення про проведення торгів та виконання ряду інших функцій (там же, ст. Б).
Законом № 94-ФЗ було розширено перелік учасників розміщення замовлень. Так, згідно зі ст. 8 в якості таких можуть виступати:
• будь-які юридичні особи незалежно від організаційно-правової форми, форми власності, а також місця знаходження і місця походження капіталу; • будь-які фізичні особи, в т. Ч. Індивідуальні підприємці. Також Законом № 94-ФЗ визначено вимоги до учасників торгів.
Відповідно до ч. 1 ст. 11 учасник торгів повинен:
• відповідати вимогам законодавства РФ до осіб, що здійснюють поставки товарів, виконання робіт і надання послуг, що є предметів торгів; • не перебувати в стадії ліквідації або банкрутства; • не мати заборгованості за нарахованими податками, зборами та інших платежів до бюджетів та позабюджетних фондів, що перевищує 25% від балансової вартості активів.
Також його діяльність не повинна бути припинена в адміністративному порядку.
Уповноважений орган має право встановити такі вимоги (ч. 2 ст. 11 Закону № 94-ФЗ):
• володіння учасниками розміщення замовлення винятковими правами на об'єкти інтелектуальної власності, якщо замовник набуває права на дані об'єкти; • відсутність в реєстрі недобросовісних постачальників відомостей про учасників процедури закупівлі (у реєстр включаються постачальники, які перемогли на конкурсі або аукціоні, але хто ухилився від укладення державного контракту).
Варто мати на увазі, що ч. 4 ст. 11 Закону № 94-ФЗ забороняє встановлювати будь-які додаткові вимоги до учасників розміщення замовлення, окрім перерахованих в законі. Виняток становлять лише контракти, пов'язані з розміщенням замовлень для потреб оборони країни і безпеки держави (ч. 3 ст. 11).
Способи розміщення замовлення
Закон № 94-ФЗ виділяє два способи розміщення замовлень на поставку товарів, виконання робіт і надання послуг:
• шляхом проведення торгів; • без проведення торгів.
Проведення торгів можливо в формі конкурсів - відкритих і закритих, а також аукціонів - відкритих і закритих. Закриті конкурси та аукціони можливі тільки в разі, якщо відомості про товари, роботи чи послуги становлять державну таємницю. Статтею 41 Закону № 94-ФЗ передбачена така різновид відкритих аукціонів, як аукціони в електронній формі.
У ч. 6-8 ст. 10 Закону № 94-ФЗ йдеться про проведення спільних торгів двома і більше замовниками (уповноваженими органами), причому порядок їх взаємодії повинен встановлюватися Урядом РФ.
Розміщення замовлень без проведення торгів можливо шляхом запитів котирувань у єдиного постачальника (виконавця, підрядчика) і на товарних біржах.
Згідно ч. 2 ст. 10 Закону № 94-ФЗ, розміщення замовлення здійснюється шляхом проведення торгів, за винятком випадків, передбачених цим Законом.
Як вже було сказано раніше, при ціні контракту до 60 тис. Руб. Закон № 94-ФЗ не застосовується, від 60 тис. Руб. і вище він вимагає розміщення замовлень шляхом проведення конкурсів, аукціонів, а також шляхом розміщення замовлення у єдиного постачальника. При ціні контракту до 500 тис. Руб. можливе проведення відкритого аукціону в електронній формі (ч. 3 ст. 32), до 250 тис. руб. - шляхом запиту котирувань (ч. 2 ст. 42).
Незалежно від ціни контракту можливі запити котирувань:
• на території іноземної держави, на якій знаходиться замовник (ч. 5 ст. 42); • з метою надання державної допомоги (ч. 1 ст. 53).
Якщо ціна контракту більш 5 млн. Руб., Розміщення замовлення можливо на товарних біржах (ч. 2 ст. 56).
Конкурсом вважаються торги, переможцем яких визнається особа, що запропонувала найкращі умови виконання державного або муніципального контракту, заявці на участь в конкурсі якого присвоєно перший номер.
Аукціоном є торги, за результатами яких переможцем визнається особа, що запропонувала найнижчу ціну контракту (на відміну від конкурсів, інші умови, такі як термін поставки, умови доставки і т. П., Тут не враховуються). Відповідно до ч. 4 ст. 10 Закону № 94-ФЗ, шляхом проведення аукціону розміщуються замовлення на поставки товарів, виконання робіт, надання послуг для державних потреб, які відповідно виробляються, виконуються, надаються не під конкретними заявками замовника, а для яких є функціонуючий ринок, де їх можна порівнювати з цінами. Переліки товарів, робіт, послуг, розміщення замовлень відповідно на поставки, виконання, надання яких здійснюється шляхом проведення аукціону, встановлюються Урядом РФ (до моменту встановлення такого переліку рішення про вибір торгів приймається замовником самостійно).
Запитом котирувань визнається такий спосіб розміщення замовлення, при якому інформація про потреби в товарах, роботах, послугах (для яких є функціонуючий ринок) для державних або муніципальних потреб повідомляється необмеженому колу осіб шляхом розміщення на офіційному сайті повідомлення про проведення запиту котирувань. Переможцем в проведенні запиту котирувань визнається учасник розміщення замовлення, який запропонував найнижчу ціну контракту. По суті, запит котирувань - спрощена форма аукціону. Однак замовник не має права здійснювати шляхом запиту котирувань розміщення замовлення на поставку однойменних товарів, виконання однойменних робіт, надання однойменних послуг на суму більш ніж 250 тис. Руб., Що підлягає сплаті протягом кварталу.
При розміщенні замовлення у єдиного постачальника замовник пропонує укласти державний чи муніципальний контракт тільки одного постачальника (виконавця, підрядчика). Такий спосіб розміщення замовлення можливий у випадках, передбачених гл. 6 Закону № 94-ФЗ, наприклад, якщо розміщення замовлення відноситься до сфери діяльності суб'єктів природних монополій, якщо здійснюються поставки культурних цінностей, в т. Ч. Музейних предметів і музейних колекцій.
Те ж стосується і випадків, коли виникає потреба:
• в роботах чи послуги, Виконання або Надання якіх может здійснюватіся только органами віконавчої власти відповідно до їх повноважень або підвідомчімі Їм державна установа, ДЕРЖАВНЕ унітарнімі підприємствами; • питань комерційної торгівлі товари, роботи, послуги внаслідок непереборної сили, у зв'язку з чим! Застосування других способів размещения замовлення, потребують витрат часу, недоцільно; • ряді других віпадків.
Способи размещения замовлень розрізняються такоже за термінамі проведення. Так, найбільш трівалою процедурою є конкурс: ПОВІДОМЛЕННЯ про проведення відкритого / закритого конкурсу винне буті Опубліковано в Офіційному Друкований віданні та Розміщено на Офіційному сайті НЕ менше чем за 30 днів до дати Розкриття конвертів Із заявками. Повідомлення ж про проведення аукціону (відкритого або закритого) розміщується в офіційному друкованому виданні та на офіційному сайті не менше ніж за 20 днів до закінчення строку подання заявок. Для аукціону, проведеного в електронній формі, цей термін визначений в 10 днів, до дати проведення аукціону. Розміщення повідомлення про проведення запиту котирувань передбачено в обов'язковому порядку тільки на офіційному сайті і має бути здійснено не пізніше ніж за 4 робочих дні до закінчення терміну прийому заявок.
Розпорядженням Уряду РФ від 20.02.06 № 229-р визначено адреса офіційного сайту РФ в інтернеті для розміщення замовлень на поставки товарів, виконання робіт, надання послуг для державних потреб - www.zakupki.gov.ru . Мінекономрозвитку Росії призначено уповноваженим центральним органом виконавчої влади з ведення вказаного сайту.
Для оцінки заявок, відбору учасників, визначення переможця та ведення протоколів ст. 7 Закону № 94-ФЗ передбачено створення комісій - конкурсною, аукціонного, котирувальної. Причому кількість членів комісії не повинно бути менше 5 осіб. Членами комісії не можуть бути фізичні особи, особисто зацікавлені в результатах торгів, або на яких здатні впливати його учасники. Для зручності здійснення розміщення замовлень можливе створення єдиної комісії.
Закон № 94-ФЗ містить ряд норм відсилань. Так, постановами Уряду РФ повинні бути визначені переліки товарів, робіт і послуг, розміщення замовлень на поставки, виконання і надання яких здійснюється шляхом проведення аукціонів (ч. 4 ст. Ю). До цього моменту замовник самостійно приймає рішення про форму торгів.
Уряд РФ також встановлює порядок користування офіційними сайтами та вимоги до технологічних, програмним, лінгвістичним, правовим і організаційним засобам забезпечення користування сайтами (ч. 7 ст. 16); порядок ведення реєстрів контрактів і реєстрів недобросовісних постачальників; порядок оцінки заявок на участь в конкурсі, а також порядок користування сайтами, на яких здійснюється проведення відкритих аукціонів в електронній формі.
Контроль за процесом розміщення замовлень
Постановою Уряду РФ від 03.03.06 № 117 «Про федеральному органі виконавчої влади, уповноваженому на ведення реєстру державних контрактів, укладених від імені Російської Федерації за підсумками розміщення замовлень» встановлено, що з 1 січня по 31 грудня 2006 р дані функції здійснювало Мінекономрозвитку Росії , а з 1 січня 2007 року - Федеральне казначейство.
У ст. 17 Закону № 94-ФЗ йдеться про контроль за здійсненням законодавства РФ і виданні інших нормативно-правових актів РФ про розміщення замовлень. Постановою Уряду РФ від 20.02.06 № 94 «Про федеральному органі виконавчої влади, уповноваженому на здійснення контролю у сфері розміщення замовлень на поставки товарів, виконання робіт, надання послуг для федеральних державних потреб» встановлено, що Федеральна антимонопольна служба є уповноваженим федеральним органом виконавчої влади , які здійснюють контроль у сфері розміщення замовлень на поставки товарів, виконання робіт, надання послуг для федеральних державних потреб, за винятком полномоч ий з контролю в сфері державного оборонного замовлення, що здійснюються Федеральною службою по оборонним замовленням.
